以投融资视角，看城市更新项目落地的难点和策略（案例解析）

发布时间：2026-01-30

城市更新是推动城市高质量发展的核心抓手，如今已从大规模的增量建设，逐步转向存量提质增效的发展新阶段。截至2025年，我国城市更新领域年度投资规模预计达10万亿元左右，覆盖老旧小区改造、地下管网升级、历史文化保护等多个应用场景。但从投融资角度来看，城市更新项目普遍面临周期长、收益弱、风险复杂等问题，资金如何筹措、如何实现长期收支平衡，成为项目顺利落地的核心难题。本文将聚焦投融资这一核心维度，深入剖析城市更新落地过程中的关键难点，并结合现行政策导向与真实实践案例，提出系统性的应对策略，同时通过典型案例详细拆解其落地路径。

一、投融资视角下城市更新落地核心难点

城市更新项目兼具公益性与市场化属性，再叠加规划管控、产权界定、后期运营等多重约束条件，导致投融资环节存在诸多堵点，直接影响项目推进效率与长期可持续性。

（一）资金供需错配突出，融资渠道单一且受限

城市更新项目前期投入大、投资回收周期长，这与社会资本追求短期收益的诉求存在天然矛盾。一方面，像老旧小区基础改造、地下管网维修这类纯公益性项目，自身缺乏稳定的现金流支撑，完全依靠财政资金投入难以持续——尽管中央财政每年都会安排专项补助资金，2025年获得补助支持的城市已扩大至20个，西部城市单城最高补助额度达12亿元，但面对万亿级的整体投资需求，仍显得杯水车薪。另一方面，老旧厂区转型、商业街区升级等准经营性项目，投资回报周期普遍在8-10年，而社会资本通常更倾向于3-5年的短期回报周期，这直接导致其参与积极性不足。融资渠道受限进一步加剧了资金压力。传统银行信贷受限于项目抵押物不足、收益预期不确定等因素，审批门槛偏高且贷款期限较短，很难匹配城市更新项目10年以上的长期运营周期；城市更新专项债券发行则面临信用评级严格、发行规模受限等问题，且仅适用于部分合规性强、流程完善的项目；REITs（不动产投资信托基金）等新兴融资工具虽已取得阶段性突破，但目前底层资产确权难度大、发行流程繁琐，仅能覆盖少数收益稳定的优质项目，无法满足大规模的资金需求。

（二）收益平衡机制缺失，投资回报不确定性高

收益权缺乏有效保障、利益分配机制不清晰，是制约社会资本参与城市更新的关键瓶颈。城市更新项目往往需要兼顾公益业态与经营业态，纯公益部分的投入难以通过市场化方式回收成本，而经营性部分的收益又会受规划限制、业态培育周期等因素影响，整体收益测算难度较大。部分项目虽尝试通过“租金+物业运营+增值服务”的模式实现盈利，但由于前期投入规模大，短期内很难覆盖成本。以无锡蓝系列园区更新项目为例，该项目虽最终实现盈利，但高度依赖长期运营经验与资源整合能力，难以快速复制推广。政策连续性不足进一步放大了投资回报的不确定性。城市更新项目周期长，往往会跨越政府换届、政策调整等多个阶段，若后续政策发生变化或前期承诺无法兑现，将直接影响社会资本的收益预期。比如，部分项目因规划调整、审批流程变更导致工期延误，不仅大幅增加资金占用成本，还提升了运营风险，进而降低了项目的投资吸引力。此外，产权关系复杂、土地用途转换流程繁琐等问题，也导致项目资产难以有效盘活，进一步加剧了投资回报的不确定性。

（三）制度性交易成本高，投融资效率亟待提升

现行政策体系大多是为增量建设设计的，难以适配存量更新项目的投融资需求。在审批环节，城市更新项目需涉及规划调整、产权变更、消防验收等多个流程，部门之间协调成本高、审批周期长，部分项目因审批流程繁琐导致建设进度滞后，直接影响资金使用效率与收益实现。在标准适配方面，存量建筑改造往往会面临消防、日照等现行标准与原有建筑条件不符的问题，目前缺乏灵活的适配机制，这不仅增加了项目改造难度，还额外抬高了资金投入。信息不对称问题进一步降低了投融资效率。社会资本在开展项目调研、收益测算等前期工作时，难以获取全面、透明的项目核心信息；而政府部门对社会资本的投资诉求、运营能力也缺乏充分了解，导致双方合作难以找到精准的利益契合点。部分项目因前期沟通不充分，出现投融资方案与项目实际需求脱节的情况，最终影响项目落地效果。

（四）风险防控体系不完善，投融资风险集中

城市更新项目存在多种复合型风险，且难以有效分散，这在很大程度上制约了资本的参与意愿。从风险类型来看，政策风险（如规划调整、税收政策变化）、市场风险（如业态培育失败、租金下跌）、运营风险（如居民矛盾协调、设施维护）相互交织，但目前针对这类项目的专项风险分担机制尚未完善。以城中村改造项目为例，此类项目涉及大量居民搬迁安置工作，若矛盾化解不力，极易导致项目停滞，给投融资双方造成巨大损失。风险缓释工具不足进一步加剧了风险压力。当前城市更新领域缺乏专业的风险评估与对冲工具，金融机构与社会资本难以有效规避项目全周期内的各类风险。部分项目虽引入了担保机制，但担保额度有限、覆盖范围较窄，无法充分保障资金安全，这也导致资本参与积极性受到限制。

二、投融资视角下城市更新落地优化策略

要破解城市更新的投融资难题，核心是立足“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续发展模式，从机制创新、渠道拓宽、成本降低、风险防控四个维度协同发力，实现资金供给与项目需求的精准匹配，保障项目长期稳定落地。

（一）构建多元投融资体系，拓宽资金供给渠道

强化财政资金的引导带动作用，撬动社会资本形成合作合力。中央层面可通过发行超长期特别国债、安排预算内投资等方式，重点支持纯公益性城市更新项目；地方政府可整合各类专项资金，设立城市更新引导基金，通过“优先级+劣后级”的结构化设计，吸引保险资金、养老金等长期资本参与项目投资。以贵阳市新华印刷厂危旧厂房改造项目为例，该项目采用“政府+省级国企+社会运营商”的合作模式，通过多方资金整合保障了项目资金稳定供应，为同类项目提供了可借鉴的经验。创新金融产品与工具，适配城市更新项目的长期周期需求。鼓励金融机构开发“城市更新贷”等专属信贷产品，将贷款期限延长至10-15年，与项目运营周期精准匹配；扩大城市更新专项债券发行规模，简化审批流程，将更多准经营性项目纳入支持范围。同时，加快推进REITs试点扩容，拓宽底层资产覆盖范围，将老旧厂房改造、商业街区运营等收益稳定的项目纳入发行标的，通过资产证券化实现资本退出，提升资本流动性。

（二）完善收益平衡机制，稳定投资回报预期

优化业态组合与利益分配模式，实现公益属性与经营收益的双赢。采用“肥瘦搭配”的项目打包模式，将公益性项目与高收益经营性项目统筹开发，通过经营性收益弥补公益部分的投入缺口。建立清晰的利益分配机制，明确政府与社会资本的收益分成比例，保障社会资本获得合理回报——政府可通过让渡特许经营权、广告位使用权、新增空间开发权等方式，换取社会资本对公益项目的投入。以无锡蓝系列园区更新项目为例，该项目通过多元化盈利模式，实现了产权人、运营者、政府管理方的三方共赢，其成功经验具备复制推广价值。强化政策连续性与稳定性，筑牢资本参与信心。地方政府应出台城市更新长效支持政策，明确项目审批、土地利用、税收优惠等方面的固定标准，避免因政府换届、政策调整等因素影响项目推进。建立政策承诺清单制度，将涉及社会资本收益的相关承诺以书面形式固化，通过法律手段保障社会资本的合法权益，稳定其投资预期。

（三）深化制度创新，降低投融资交易成本

优化审批流程与标准体系，提升投融资效率。建立城市更新专项审批通道，推行“并联审批、简化清单”制度，大幅缩短项目审批周期；针对存量建筑改造的特点，制定弹性适配的消防、日照等标准，避免因标准僵化导致过度改造、增加资金投入。强化城市体检与更新规划的衔接，建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的全流程规划体系，精准匹配投融资需求，避免资源错配。健全信息披露与沟通机制，破解信息不对称难题。搭建政府与社会资本常态化沟通平台，公开项目规划、收益测算、风险评估等核心信息，保障社会资本的知情权与参与权。鼓励第三方专业机构参与项目评估与监督，提升信息透明度，促进双方高效对接，降低沟通成本与决策风险。

（四）建立全周期风险防控体系，分散投融资风险

构建多元风险分担机制，降低单一主体的风险压力。政府应主动承担政策风险、社会风险等系统性风险，通过设立风险补偿基金、提供财政贴息等方式，对冲项目运营中的不确定性；社会资本与金融机构则聚焦市场风险、运营风险，通过优化业态设计、购买商业保险等方式实现风险缓释。建立项目全生命周期风险评估机制，提前预判搬迁安置、规划调整等潜在风险，制定完善的应急预案。完善土地与产权管理制度，夯实风险防控基础。简化土地用途转换审批流程，允许工业用地依规转型为研发、文创等用途，并给予容积率奖励、地价优惠等激励政策，提升资产盘活效率。建立复杂产权处置机制，明确历史建筑、共有产权房屋的更新路径，通过分层确权、协议出让等方式，破解产权纠纷难题，降低资产处置风险。

三、城市更新投融资落地典型案例及路径拆解

实践是检验投融资模式可行性的核心标准。以下选取老旧小区改造、商业载体更新等典型场景的真实案例，详细拆解其投融资落地路径，为同类项目提供可复制、可推广的实操经验。

（一）北京劲松北社区：“政府+社会资本+居民”三方共担模式，破解老旧小区改造资金困局

北京劲松北社区建成于上世纪80年代，是典型的老旧小区，存在基础设施老化、公共空间不足等突出问题，前期因资金短缺、收益预期不明等原因，改造工作多次停滞。该项目创新性构建“三方共担”投融资体系，最终实现可持续落地，核心路径如下：

资金筹措路径：分层投入，责任明晰。政府层面，由市、区两级财政共同承担基础类改造资金，重点覆盖道路硬化、管网维修等公益性工程；社会资本层面，引入愿景集团以“改造+长期运营”模式整体参与，累计投入3000万元，用于自选类改造（如小区智能化升级、公共空间打造）及后期运营；居民层面，通过“先服务、后收费”的模式引导自愿出资，树立“谁受益、谁出资”的理念，最终通过民主投票实现“双过半”（同意户数、同意面积均超50%），为项目落地奠定了坚实的民意基础。

收益平衡路径：盘活存量，长效运营。该项目的核心突破点是盘活社区内1000余平方米的闲置低效空间，通过改造再利用挖掘稳定收益点：将200平方米的老旧车棚改造后，新增便民商店并通过出租获取收益；配套用房引入百年义利等知名连锁品牌，稳定收取租金；同时将小区物业、停车管理等服务打包给社会资本统一运营，设置3年物业扶持期，保障企业短期投资回报平衡，长期则通过稳定的物业费与商业收益覆盖成本并实现微利。

风险防控路径：多元分担，全程协同。政府主要承担政策风险与社会风险，通过出台专项支持政策、协调居民诉求等方式保障项目顺利推进；社会资本承担运营风险，通过专业化的物业管理提升服务质量，稳定收益来源；居民通过参与投票与自愿付费，降低项目推进中的阻力风险，最终形成“政府兜底、企业运营、居民参与”的风险分担格局。

（二）印力集团消费REITs模式：存量资产证券化，实现商业载体更新资金滚动循环

印力集团聚焦商业购物中心更新运营，传统模式下存在资金沉淀久、回收周期长的突出痛点。该集团以杭州西溪印象城为核心载体，通过消费基础设施REITs实现投融资闭环，为商业类城市更新项目提供了重要借鉴，详细路径如下：

资金筹措路径：资产上市，多元募资。项目选取运营成熟、收益稳定的杭州西溪印象城作为底层资产（该项目全年客流量超2000万人次，租金收缴率连续多年超99%），联合中金公司发行中金印力消费REIT，成功募集资金30亿元，突破了传统银行信贷与自有资金的局限，实现大规模低成本融资。所募资金主要用于上海前湾印象城新建、天津和平印象城改造等新项目，形成“存量盘活-增量投入”的资金循环模式。

收益平衡路径：稳定分红，多方共赢。一方面，底层资产（杭州西溪印象城）通过稳定的租金收入保障REIT产品收益，上市后已完成3次现金分红，为投资者提供了稳定的投资回报；另一方面，新项目改造运营成熟后，将形成新的优质资产，未来可继续纳入REITs发行标的，实现“资产培育-上市募资-再投资”的良性循环。同时，项目更新后显著提升了所在区域的商业配套水平，带动消费升级，实现了企业收益与城市发展的双赢。

退出路径：证券化退出，提升流动性。传统商业更新项目的收益周期长达15-20年，而REITs通过公开市场交易实现资产证券化退出，投资者可通过二级市场自由买卖产品，企业也可通过合理减持实现资金回笼，大幅提升了资本流动性，有效解决了商业更新项目“投得进、退不出”的核心难题。

（三）江西萍乡富丽小区：政策性金融“融资+融智”，实现老旧小区连片改造可持续

江西萍乡富丽小区及周边28个老旧小区改造项目，涉及居民近1.5万户，属于典型的公益性强、自身收益薄弱的城市更新项目。国家开发银行通过“融资+融智”相结合的方式，全力助力项目落地，其投融资路径如下：

资金筹措路径：政策性贷款为主，连片统筹发力。项目由国开行江西分行提供1000万元长期贷款，贷款期限与项目改造、运营周期精准匹配，有效解决了短期资金缺口；同时，地方政府整合片区改造专项资金，统筹推进28个小区连片改造，避免了单一小区改造资金不足的问题。政策性银行提前介入项目规划阶段，提供全流程融资咨询服务，确保融资方案与改造方案同步设计、同步落地。

收益平衡路径：小账+大账统筹，多元弥补缺口。项目采用“小账算小区、大账算片区”的收益平衡思路：小账层面，小区改造完成后，通过规范物业管理收取物业费、停车费，覆盖部分日常运营成本；大账层面，统筹片区内农贸市场等经营性设施的收益权，改造后片区人气提升带动商贩入驻率提高，经营收入稳步增加，形成稳定的还贷现金流，最终实现“微利可持续”的运营模式，有效破解了纯公益性项目收益不足的难题。

保障路径：全流程协同，降低综合风险。国开行不仅提供资金支持，更全程参与项目收益测算、还款规划等“融智”服务，帮助建设方优化改造方案，提升项目可行性；政府负责协调居民诉求、落实配套支持政策，降低项目推进中的社会风险与政策风险，形成“政策性金融支持+政府统筹协调”的双重保障机制。

四、结语

城市更新的投融资难题，本质上是资金供给、收益实现、风险防控与制度保障的多重适配问题。从投融资视角来看，破解这一难题，既需要强化政府的引导与保障作用，通过政策创新、资金撬动、制度完善，搭建优质的投融资环境；更需要激发市场主体的活力，通过多元化融资渠道、市场化收益机制、专业化运营能力，实现项目长期收支平衡。上述典型案例充分印证了“政府引导、市场运作、公众参与”模式的可行性，其差异化的投融资路径，为不同类型、不同场景的城市更新项目提供了宝贵的实操借鉴。未来，随着金融工具的持续创新、政策体系的不断完善，城市更新项目将逐步实现投融资可持续、落地高效化，为城市高质量发展注入强劲动力。

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